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Legislação e Tributos no Setor Eólico

Cada vez mais, fontes alternativas de geração de energia assumem destaque na agenda de políticas públicas do Brasil. Dos programas de fomento aos leilões dedicados, aos poucos tem sido a energia eólica, dentre as renováveis, a que mais aumentou sua participação na matriz energética brasileira. Tal sucesso deve-se, principalmente, ao aprimoramento da desoneração fiscal de toda a cadeia econômica e à criação de incentivos fiscais ao financiamento privado.

Regulatório

Desde os primeiros sistemas de geração de energia elétrica, o Brasil sempre priorizou a construção de hidrelétricas. O baixo custo, aliado ao seu despacho (acionamento) mais flexível, sempre fez dela a opção mais vantajosa. Reflexo disto é que a primeira regulamentação do setor se deu com a promulgação do Código de Águas (Decreto 26.234/34).

No entanto, a crise hídrica de 2001 evidenciou o quanto o país se encontrava vulnerável e dependente dessa fonte energética, tornando-se imperioso encontrar novas fontes que garantissem o abastecimento contínuo.

Somada às pressões internacionais pela implantação de fontes alternativas que causassem o menor impacto ambiental possível e minimizassem o efeito estufa (Protocolo de Quioto), o Brasil adotou um novo modelo de políticas públicas para o setor.

Nesse contexto, o fomento à pesquisa e desenvolvimento relacionados à energia renovável assumiu status de princípio/objetivo na agenda da Política Energética Nacional (Lei 9.478/97, Lei 12.490/11).

O primeiro programa explicitamente focado no desenvolvimento da energia eólica no Brasil foi o Programa Emergencial de Energia Eólica – Proeólica (Resolução GCE n. 24/01). Criado com o objetivo de contratar 1.050 MW de projetos até dezembro de 2003, o programa sequer foi regulamentado pela Aneel, face um sem-número de obstáculos operacionais e burocráticos.

Em substituição, foi criado o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – Proinfa (Lei  10.438/02, Lei 10.762/03, Lei 11.075/04 e Decreto 5.05/04). Mais ambicioso em suas intenções, o Proinfa tinha como principal objetivo diversificar a matriz energética brasileira não apenas com fontes eólicas, mas também com PCHs e biomassa. O programa saiu do papel: fixou preços, concedeu garantias de compra de energia em contratos de 20 anos e ofereceu financiamentos do BNDES para a implantação de projetos.

Aprendendo parcialmente com os erros do programa anterior, o Proinfa se decompôs em duas fases com prazos menos exíguos e requisitos burocráticos mais factíveis. Em sua primeira fase, o programa estabeleceu a criação de 3.300 MW de potência instalada, enquanto na segunda determinou como meta que as energias renováveis passariam a participar de 10% da matriz energética do país até 2020.

O sucesso do programa é controverso. A demora na fixação da Tarifa Média Nacional de Fornecimento ao Consumidor Final – ocorrida somente em 2004 – bem como a exigência de um índice de nacionalização de 60% dos componentes e serviços, são exemplos de fatores que tornaram o programa bem menos atraente e exitoso.

Sob um enfoque otimista, pode-se afirmar que o Proinfa abriu caminho para a instalação de fábricas de componentes e aerogeradores no país. Além disso, com ele, o governo federal passou a celebrar parcerias com a iniciativa privada por meio de leilões e concessões públicas para empresas interessadas.

Nesse contexto, assumiram papel de destaque os chamados leilões dedicados. Os leilões de fontes alternativas (LFA) foram instituídos com o objetivo de atender ao crescimento do mercado no ambiente regulado e aumentar a participação das fontes renováveis na matriz energética (Decreto 6.048/07).

Além destes, as fontes eólicas também passaram a participar de leilões de energia nova (LEN) e leilões de energia de reserva (LER). Os leilões LEN podem ser diferenciados em dois tipos: A-3 (três anos para seu início) e A-5 (cinco anos para sua conclusão). Para participar de um leilão, o empreendimento deve estar cadastrado na Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Uma vez habilitado, as empresas participam virtualmente de uma plataforma da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE).

Recentemente o setor foi excluído do leilão de reserva por falta de margem de escoamento, isto é, por falta de linhas de transmissão que possam levar energia até os centros de consumo.

Assunto que tem ganhado cada vez mais relevância no setor é o Programa de Desenvolvimento da Geração Distribuída de Energia Elétrica (ProGD). Ainda que tenha a energia solar como principal alvo, o programa estimula o setor de microgeração de energia eólica com a criação de linhas de crédito e financiamentos mais favoráveis, incentivos a indústrias que fabricam componentes a partir de fontes renováveis e a criação de créditos de energia entre consumidor-gerador e distribuidora.

Tributário

Do ponto de vista fiscal, o maior desafio do setor tem sido a criação de um ambiente jurídico seguro e favorável com a implantação de políticas de incentivo que tornem a indústria eólica competitiva.

O primeiro foco de fomento do governo federal foram os desenvolvedores dos parques eólicos. Na ocasião, foram criados incentivos voltados à desoneração dos equipamentos, serviços e insumos adquiridos pelos titulares de empreendimentos destinados à geração de energia eólica.

Os incentivos mais relevantes foram:

  • REIDI – Regime Especial para o Desenvolvimento da Infraestrutura: dispensados do recolhimento de PIS/COFINS desde que habilitados no regime. Criado com o intuito de desenvolver a infraestrutura no país, desonera o PIS/COFINS incidente na importação direta e na compra nacional de máquinas, aparelhos e equipamentos incorporados em obras de infraestrutura destinadas ao ativo imobilizado (Lei nº 11.488/07, Decreto 6.144/07 e Instrução Normativa 758/07);
  • Tabela do Imposto sobre produtos Industrializados – TIPI: reduz a zero o IPI sobre equipamentos e componentes utilizados em aerogeradores (Decreto 8.950/16);
  • Convênio CONFAZ ICMS 101/96: no âmbito do ICMS, desde 1996, as operações envolvendo equipamentos e componentes são isentas. Prorrogado dezenas de vezes, o Convênio permite que os Estados e o Distrito Federal desonerem do ICMS incidente sobre operações internas, interestaduais e importação de aerogeradores e seus componentes, desde que isentos ou tributados à alíquota zero do IPI;
  • Imposto de Importação: tendo em vista a incipiente produção nacional desenvolvida pela empresa Wobben Windpower, aerogeradores de potência igual ou inferior a 3.300 kVA (ou 2.640 kW) passaram a sujeitar-se à alíquota de 14% de II. Para aerogeradores com potência superior a 3.300 kVA[1], eis que sem similar nacional, concedeu-se a alíquota zero (Resolução Camex 125/16).

Ato contínuo, buscando fomentar investimentos privados em grandes projetos de infraestrutura como alternativa ao financiamento quase exclusivo do BNDES (que inclusive instituiu um Fundo de Energia Sustentável), o governo federal criou a figura das debêntures incentivadas de infraestrutura. Dentre outras benesses, tais títulos pagam juros isentos de imposto de renda retido a pessoas físicas e sujeitam-se a apenas 15% do imposto no caso de pessoas jurídicas (Lei n. 12.431/11).

Outro modelo alternativo consistiu no Plano de Ação Conjunta Inova Energia, liderado pela Finep e que teve como objetivo fomentar a inovação e o aprimoramento da integração de sistemas, soluções e dispositivos (smart grids) aplicados nas cadeias de energias renováveis.

Face ao escasso parque industrial destinado ao setor, o governo corrigiu falhas que tornavam inócuos os benefícios até então concedidos, em especial por conta do acúmulo de créditos de PIS/COFINS e ICMS.

Dessa forma,  ainda que mantida a tributação sobre a importação de aerogeradores inteiros, o governo baixou para zero a alíquota de PIS/COFINS incidente sobre peças e componentes adquiridos no exterior. A medida foi amplamente festejada pelo setor. (MP 656/14 convertida na Lei 13.097/2015)

Muitos Estados também fizeram sua parte, viabilizando a desoneração de toda a cadeia econômica do ICMS, balizados no Convênio  ICMS 109/14. O Estado de São Paulo, por exemplo, implementou o diferimento de ICMS em operações com produtos destinados ao ativo fixo e de insumos usados na fabricação de partes e peças fornecidos às indústrias fabricantes de torres e aerogeradores. Uma vez incorporados no produto final, o diferimento converte-se em isenção (Decreto 57.142/2011 e Decreto 57.145/2011). Guardadas as devidas nuances, outros Estados como Ceará, Bahia e Pernambuco criaram mecanismos semelhantes.

Indiretamente, outros incentivos dos governos federal e estaduais impactaram positivamente na redução do custo dos equipamentos voltados a indústria eólica. Exemplos são o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores (PADIS) e a redução do imposto de renda a projetos prioritários no âmbito da Sudene, Sudam e Sudeco.

Quanto à geração distribuída, os governos federal e estaduais vêm criando uma série de incentivos, dos quais vale destacar:

  • Isenção de ICMS: o consumidor é tributado com o ICMS apenas sobre o saldo que receber e não conseguir compensar (Convênio 16/15);
  • Isenção de PIS/COFINS: a energia injetada pelo consumidor na rede elétrica e não compensada (Lei 13.169/15)
  • Redução do imposto de importação: redução de 14% para 2% sobre bens de capital destinados a energias renováveis, principalmente solar.

Como se nota, os governos federal e estaduais têm buscado fomentar o desenvolvimento de fontes alternativas de energia elétrica seja através de linhas de financiamento mais favoráveis, seja através de incentivos fiscais e financeiros. Contudo, a geração de energia limpa no Brasil continua sofrendo inúmeros entraves conjecturais que requerem uma verdadeira reformulação do atual modelo aplicado para o setor.

[1] O valor de 3.300 kVA é a potência aparente e não pode ser comparada diretamente com a potência ativa ou nominal. Para se verificar a aplicabilidade da redução, faz-se necessário dividir a potência ativa/nominal pelo fator de potência.

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